新华网贵州频道（记者周芙蓉）依法确保农村土地承包关系的长期稳定，是党在农村的一项基本政策。贵州省有关政策研究人员认为，目前我国农村的土地制度仍存在不够完善的地方，需逐步加以改革和完善。

    贵州省委政策研究室副主任李昌来在接受记者采访时认为，改革现行征地制度是国家有效保护农民合法权益，使农民长期稳定投入、经营土地，实现粮食稳产、农民增收的重要措施。当前我国土地制度建设面临三方面的问题，亟待引起重视。

    一是农民土地承包权存在法律缺陷。《农村土地承包法》把农民的土地使用权界定为物权，而不是债权，在一定范围内肯定了农民对土地的排他性占有，把对土地的占有、使用、转让、继承等权利都赋予了农民，这是一个历史性的突破。但《承包法》又规定了农民的土地使用权不准抵押，对农村土地流转市场进行了限制，农民拥有的土地承包经营权只是一种不完整的产权，客观上不利于土地资源的优化配置和农村非农产业的发展。另一方面，法律规定农村集体拥有土地所有权，然而现实是，农村集体对土地所有权管理是缺位的，客观上导致了土地所有权主体虚置。"两权分立"并没有真正实现。此外，对承包土地因公益性建设、自然灾害、退耕还林等造成的耕地丧失或减少，怎样相应变更土地承包合同，也没有做出具体规定。

    二是农民对土地的基本权益缺乏充分保障。改革开放以来，由于城乡"二元结构"尚未彻底打破，政府多元化的投资主体没有形成，在土地一级市场上，各级政府在城市建设、基础设施建设、重点项目建设等开发建设中大量征用农民的土地，大多是通过协议出让或划拨等旧的土地征用制度解决的。新增建设用地和存量集体土地转为国有建设用地大都强行以低地价征用，然后以比较高的价格投放市场，两者之间有相当可观的利润空间。没有产权的法律保障，农民对自己的土地卖与不卖、卖到多少价格，都没有谈判甚至参与的权力。而由于政绩指挥棒的作用，官员们都热衷于看得见摸得着能让上级领导、市民高度评价的"形象工程"，各地开发区不断涌现，休闲广场一个接着一个，甚至一些贫困县也跟着来凑热闹。李昌来认为，改革开放以来，各级政府对农民最大的盘剥就是土地。

    三是农村土地流转行为很不规范。从贵州的农村土地流转情况来看，不同程度地存在随意性和盲目性、违背农民意愿强制推行土地流转、流转的组织化程度低、流转合同不完善等问题。一些公司进入农业生产领域，大量低价收购农民土地，有的基层组织和干部通过土地"反租倒包"谋利，房地产开发中非市场化出让大量土地，土地征用及其利益分配不透明等，不但导致大量土地改变用途，而且农民利益受到严重侵害。贵州省委政策研究室农村处处长罗凌介绍说，通过调研发现，在贫困地区，越是没有土地的人，越没有能力外出打工，不仅使这部分人陷入无基本生活来源的恶性循环，而且还形成越来越多的失地农民，给社会稳定带来不安定隐患。

    李昌来说，西部地区特别是像贵州典型的喀斯特山区，土地贫瘠、耕地破碎，农村人口占总人口的比例大，人均土地资源相对量小，人均占有耕地水平低，现在的土地蕴藏了几代人劳动的心血，它是农民最主要的生产资料，是农民最大的一笔财富。因此，在推进农村土地制度变革和创新过程中，如何稳定农村经营制度，如何保护农民利益具有重大的现实意义。

    据了解，贵州省从1994年起，在第二轮土地延包中继续实行"增人不增地、减人不减地"的政策，对耕地承包期再延长50年，非耕地资源开发的承包使用期再延长60年。比全国承包期长20年。这一政策，对于稳定土地承包关系和农户土地使用权，避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模被细分，促进土地使用权流转和"四荒"地的拍卖，提高土地利用率等方面起到了积极的作用。

    李昌来认为，把农民的积极性保护好、调动好、发挥好，是我国农村土地制度建设的出发点。深化农村土地制度建设需从四个方面入手。

    一是坚持稳定和完善土地承包关系。长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，不仅符合生产关系要适应生产力发展的规律，而且符合像贵州这样的西部地区农业生产条件千差万别的实际。保持家庭承包经营责任制的稳定，必须依法保护农村土地承包关系的长期稳定，维护法律赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益。

    二是进一步确认农村土地产权性质及其权利结构。现行法律不赋予土地可以作为抵押物进入市场的权利，土地资产的经济和社会性质不能在所有权制度上得到确认，资产就难以在市场中流动。土地是农民最重要的资产，要探索确认农村土地的产权性质的有效形式，赋予农地使用权的物权性质，承认农民因土地的收益而产生的财产权，建立以土地抵押的农地金融制度。探索明确土地产权的权利结构，使农民除依法享有对土地使用的生产经营决策权、产品处置权和收益权外，享有对土地使用权的处分权，从而推进农村土地资产资本化的实现与发展。征地补偿要引进市场经济规律，按照土地服务体系加社会保障来提高征地补偿标准，把农民的医疗、养老保险等社会保障和城市最低生活保障，以及农民对土地的延续收益等计入地价；并通过多种途径解决安置问题，让农民拥有长期稳定的收入来源。

    三是积极稳妥地推进农民土地使用权合理流转。农村土地在一个相当长的时期内，仍将是农民获取收益和维持生存保障的主要来源。落实农户对土地占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，关键是将对承包权的转让、出租、入股、抵押等处分权真正赋予农户，把土地流转的决策权还给农民。把积极培育土地使用权市场，作为促进农民土地使用权流转的有效途径，制定相应的法律法规，依法规范农民土地使用权的流转。农民是承包经营权流转的主体，农村土地流转应当主要在农户间进行，土地流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。不提倡公司、企业大规模、长时间占用农民的耕地，从事直接的农业生产活动，而且有必要制定相关的政策加以限制，避免与农民争地。对因公益性建设、自然灾害、退耕还林等造成承包土地丧失或减少，应按照土地储备制度的有关规定予以补充，不能补充的可探索变更完善土地承包合同的办法。

    四是认真落实城乡统筹发展战略。在新阶段，深化农村土地制度建设，要把有利于农业现代化和城乡共同发展作为变革和创新的着力点，研究解决好加快城镇化与更好地顾及农民利益、实现工业对农业的反哺、消除限制农民向城市转移的制度性因素等问题，逐步消除城乡一体化的制度障碍，缩小城乡居民在教育、医疗、卫生等方面享受的服务水平的差距，实现以城市和城市经济发展带动农业劳动力转移和农村现代化，以农村现代化支持城市经济和整个国民经济发展的良性循环。

    国务院研究发展中心农村经济部部长韩俊认为，现行农地制度存在的主要缺陷是农民土地承包经营权的内涵尚不够充分和明确，农民通过承包获得的土地权益尚缺乏有效的法律保障。明确界定土地承包权的性质，赋予农民更充分的土地权利，如占有权、使用权、收益权、转让权、继承权、抵押权等，有利于减少现行土地产权关系中内含的不稳定性，有利于增加国家对农民的产权保护，有利于使农民形成长期稳定的预期，也有利于在发挥土地社会保障功能的同时，推动农地使用权的市场化流转。（完）