凤冈县人民政府

关于全面开展深化集体林权制度改革工作的意见

    各乡镇人民政府，县政府各工作部门：

    为进一步完善林业产权制度，调动群众造林护林积极性，促进林业产业健康发展，根据中发〔2003〕9号、〔2006〕1号和黔府发〔2006〕42号、〔2007〕34号文件精神，结合我县实际，现就我县集体林权制度改革制定如下意见。

    一、充分认识集体林权制度改革的重要意义

    我县林业用地占全县国土总面积的55%，人均林地近4亩，开展深化集体林权制度改革，完善林业产权制度，是稳定林农之心，调动群众造林护林，促进林业健康发展，确保我县森林覆盖率逐年递增的关键；是贯彻“生态立县”战略，培育生态环境，建设生态家园，开发绿色产业，发展生态经济，推动生态文明建设，实现经济社会可持续发展的必由之路；是优化农村经济结构，促进山区经济多元化，增加农民收入，维护社会稳定，促进社会和谐的重要条件；是转变林业部门的职能，提高服务质量和行政能力，增强林业发展活力，破解林业产业不发达、非公有制林业发展滞后等难题的有效途径。为此，各乡镇、各有关部门要站在战略和全局的高度，充分认识集体林权制度改革的重要性和紧迫性，增强责任感和紧迫感，切实做好深化集体林权制度改革工作。

    二、指导思想、目标及原则

    （一）指导思想

    以“十七大”精神为统领，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，推进“生态立县”战略，坚持农村土地基本经营制度，以深化林业改革为动力，以依法治林为保障，进一步明晰林木所有权和林地使用权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，依法维护林业经营者的合法权益，调动广大群众和其它经营主体造林育林的积极性，解放和发展林业生产力，促进全县经济社会全面协调可持续发展。

    （二）目标任务

    基本建立“产权归属明晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转程序规范，监管服务有效”的集体林业产权制度，达到“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目的。

    （三）基本原则

    1．坚持有利于“增量、增收、增效”的原则。即坚持有利于增加森林资源总量和提高造林绿化质量；有利于增加农民收入和提高生活水平；有利于提高森林的经济效益、生态效益、社会效益。

    2．坚持权益平等，以家庭承包经营为主的原则。农村集体经济组织内部成员享有平等的承包经营权益，对集体山林实行以家庭承包为主、权益平等到户。

    3．坚持因地制宜，形式多样的原则。根据当地森林资源状况和经济发展水平等实际情况，因地制宜，充分尊重群众意愿，自主选择改革的形式和方法，不搞“一刀切”。

    4．坚持公开、公平、公正的原则。在改革中要做到办法、程序、内容、结果四公开，保证群众的知情权、参与权、决策权和监督权。严禁少数人暗箱操作，以权谋私。

    5．坚持尊重历史，保持政策连续性的原则。林业“三定”以来，已依法明确的林地使用权、林木所有权和经营权，大部分群众满意的要予以维护，不得借改革之机打乱重来、重新分配或无偿平调。对历史遗留问题要尊重历史，本着有利于维护农民权益、有利于保护资源和发展林业的要求，结合实际，妥善解决。

    6．坚持实行林业分类经营管理的原则。在集体林权制度改革中，对公益林和商品林分别采取不同的管理方式和经营采伐政策，以调动全县加快集体林权制度改革的积极性。

    三、深化改革的范围及内容

    （一）深化改革的范围

    改革分为主体改革和配套改革，主体改革主要是明晰产权、配套改革主要是进一步完善机制体制，主体改革的对象主要是对尚未明确经营主体的集体商品林以及县人民政府规划的位于集体商品林区的宜林荒山荒地进行确权、勘界、颁证和对县人民政府区划界定的又尚未明确经营主体的公益林进行确权、勘界、颁证，并按公益林要求落实经营管护责任。另外对已经明确经营主体的集体商品林和公益林同步完善勘界、颁证或换证工作。

    （二） 深化改革的内容

    1、明晰产权

    林业产权的范围是森林、林木的所有权或使用权和林地的使用权，不包括林地的所有权。明晰集体林的产权主要采取以下六种形式。

    （1）稳定自留山政策。已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木除划定时另有约定的外，一律归农户所有，不得随意收回、调整。

    （2）完善责任山政策。分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的，可直接续包；对合同不合法的，要依法纠正，重新签订承包合同；面积、四至不清楚的，在进一步明晰产权的基础上，完善承包合同；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处理。

    自留山、责任山已“两山并一山”的，应予稳定；自留山、责任山被集体以行政手段收归统一经营，大部分群众强烈要求归还的，应当归还农户经营。

    （3）产权到户，家庭经营或联户经营。对集体统一经营的山林，可按人均山林面积计算，以户为单位承包经营，或自愿组合联户经营。

    （4）“分股不分山，分利不分林。”对集体统一经营且群众比较满意的山林，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，可以实行集体统一经营。但要将现有林地、林木折股均等分配给集体内部成员，明确经营主体，财务单独核算，收益的70%以上按股分配。

    （5）其他承包经营。对不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，通过招标、拍卖等方式，本着先内后外的原则，依法承包给本集体内部成员或其他社会经营主体，也可以将宜林荒山荒地承包经营权折股分配给本集体内部成员后，再实行承包经营或股份合作经营。不管以那种方式承包经营，都必须签订法定林地承包合同。

    （6）稳妥处理已经流转的集体山林和个人承包管理的山林。对已经流转的，凡程序合法手续完备的，要维护其山林权属；群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，妥善处理。集体山林流转收益70%以上应平均分配给本集体经济组织内部成员。

    无论采取何种形式，都要召开村民会议或村民代表会议，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，并依法完善或补签林地承包（流转）合同，发（换）全国统一式样的林权证。

    2、放活经营

    对人工商品林的管理，要依法放活，鼓励开展综合利用。在保证生态功能前提下，允许合理开发公益林林地资源，发展林地经济；公益林经过批准可实行抚育和更新性质的采伐。

    3、规范收费

    （1）收费项目。森林植被恢复费、育林基金（含维简费）、陆生野生动物资源管理费、林木种子生产许可证工本费、林木种子经营许可证工本费、林权证工本费、木材经营加工许可证工本费、森林植物检疫费、植物新品种权费。

    （2）改革育林基金征收、管理和使用办法，征收的育林基金要逐步返还给林业生产经营者用于发展林业。

    （3）对涉及林业生产经营者负担的各种收费项目进行全面清理整顿，向社会公布现行涉及到林业生产经营者的所有收费项目、标准和收取办法。取消乡（镇）、村（组）自行出台的所有木竹收费项目。要建立健全信访举报、检查监督、案件查处等各项工作制度，严肃查处各种乱收费和加重林业生产经营者负担的行为。

    4、规范流转

    按照林地所有权和使用权分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，鼓励“依法、自愿、有偿、规范”流转林地使用权和林木所有权，引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。

    集体山林的流转必须符合以下前置条件：有利于保护、培育和合理利用森林资源；有利于保护和改善生态环境；自愿、自主、平等、合法；不得改变林地的属性；不得损害国家、集体和社会公共利益；国家重点公益林、自然保护区的核心区以及森林、林木、林地权属有争议的不得流转；受让方采伐林木必须按照《中华人民共和国森林法》等法律法规的规定执行。

    集体山林的流转，应经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，并由县林业主管部门凭流转协议办理变更手续。

    县人民政府和林业主管部门要完善流转体系，做好流转服务工作。根据省政府安排在本次工作期间严禁流转集体山林。

    四、工作步骤、配套政策及保障措施

    （一）工作步骤

    第一阶段是宣传发动，开展培训(2007年12月底—2008年1月31日)。通过各种形式，广泛、深入宣传开展深化集体林权制度改革的目的、意义、做法以及有关法律、法规、政策规定，使广大群众理解改革、支持改革、参与改革。通过培训使参与实施改革的有关人员掌握方法、要求，在改革中正确运用。

    第二阶段是调查摸底，制定方案（2008年1月31日—2月28日）。林改方案的制定只针对尚未明确经营主体的集体商品林，由县组织各乡镇、村、组开展调查摸底，制定改革方案，报市人民政府批准，同时报省林业主管部门备案。各乡（镇）、村（组）的改革方案根据已批准的县改革方案制定并逐级报批备案。各村组的改革方案，必须广泛听取村民的意见，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意。

    第三阶段组织实施，确权发证（2008年3月1日—10月31日）。改革要严格按照法定程序规范操作，林地使用权、林木所有权和使用权落实后，要依法完善有关合同，及时发（换）林权证。建立健全县、乡、村林权制度改革档案。

    第四阶段是检查验收，总结完善（2008年11月1日—11月30日）。改革工作结束后，由乡镇林改办首先自查验收，向县林改办递交验收申请。县林改领导小组再组织进行全面检查验收，总结工作成效，并向市政府、省林改办上报总结材料。

    （二）配套政策

    1、林木采伐实行五年限额总量控制。经省林业主管部门批准，一般人工用材林上年度采伐限额有结余的，申请结余的限额结转下年度使用。

    2、实行木材产销见面。木材流通要以市场为导向，排除各种形式的行政干扰，取消中间环节，禁止划片区确定收购商，做到降低营销成本，确保群众和其他林木经营主体依法生产的商品材直接与客商见面。集体所有成片采伐的商品木材，应当实行招投标制，公开竞价拍卖。

    3、强化林权证的法律地位。林权证是确认森林、林木和林地所有权或者所有权的法律凭证，也是林地使用权和林木所有权及使用权流转经营的法律依据。申办林木采伐许可证必须凭林权证。

    （三）保障措施

    1、进一步稳定和加强林业管理队伍建设。深化集体林权制度改革，对林业管理提出了新的更高的要求，县人民政府和有关部门要根据改革发展的需要，进一步稳定和加强林业管理队伍建设。对基层林业工作站、木材检查站、森林公安派出所等执法单位，人员工资和工作经费纳入同级财政预算给予保障，以保证其依法履行职责，公开、公正、公平执法。

    2、创新森林资源保护体系。严格执行森林资源保护的法律法规及各项规章制度，鼓励各地制定村规民约，提高农民的自律意识和自我管理水平。对已建立起来的行之有效的保护体系，继续巩固和完善。引导农民自愿成立防止森林火灾、防止乱砍滥伐、防治病虫害联防组织。林业部门要加强对农户的指导和技术服务。

    3、加大执法力度。要依法严厉查处借林改之机乱砍滥伐等破坏森林资源的行为。对权属有争议的林地，在争议未解决之前，任何一方都不得进入争议林地采伐林木。坚持采伐限额管理制度，坚持林木凭证采伐、凭证运输、凭证经营加工制度。对采挖胸径5厘米以上活体树木以及古树、名木、树蔸，应当依法办理审批手续。

    4、县人民政府预算集体林权制度改革专项经费，各乡镇要安排集体林权制度改革的专项经费，确保工作顺利开展。

    五、切实加强领导，严明工作纪律

    1、县政府在请示县委同意后，成立以县人大主任、县政协主席为顾问，县长任组长的集体林权制度改革领导小组，领导小组下设林改办公室在县林业局，并从相关单位调抽人员办公。挂帮各乡镇的副县级领导分别任对应各乡镇集体林权制度改革督导工作组组长，全面负责对林改工作的领导、督促、检查、指导和协调。

    2、各乡镇要把集体林权制度改革工作纳入政府重要议事日程，成立一把手任组长的领导机构，明确专门的办公地点、抽调专人办公，明确目标、分解责任、细化任务、制订措施、抓好落实，切实加强对集体林权制度改革工作的组织协调和统筹指导。

    3、从县直各单位抽调部分政策水平高、能力强的工作人员分配到村（社区）驻村开展集体林权制度改革工作。

    4、强化督促检查，县集体林权制度改革领导小组及督查组要切实加强过程督查，实行随时督查定期调度，及时纠正林权改革中出现的问题，推进集体林权制度改革顺利进行。

    5、各级领导干部和参与林改的工作人员，要坚持以身作则，严肃改革纪律，决不允许损害群众利益，对工作责任心不强，造成不良影响的将严肃追究相关责任。

    6、县直各科局实行挂帮村负责林改工作责任制，局长带头、专人负责，驻村指导，确保挂帮村任务的限期完成。

    7、县委、县政府把深化集体林权制度改革作为重点督办事项，纳入年度重点考核内容，层层签订责任状，实行 “一票否决制”，对抓此项工作不力的乡镇和科局要实行通报制度，限期整改提高，对工作严重滞后或造成重大影响的，将从严追究主要领导的责任。

    二〇〇七年十二月三十一日