一、现状

    由于区域经济不发达，绝大多数地区城镇在外观上层次不分明、纵横条理不清，建筑新旧杂陈、参差不齐，体现出远处好看、近处难看，单体好看、整体难看，晚上好看、白天难看的表征。这些地方的房地产开发大同小异，如出一辙，都表现出一些共同的特征。

    （一）就地取材，规模小。不发达地区城镇房地产开发主要有以下几种类型：一是以私人建房名义，留足自用房后剩余的进行出售、转让。这部分房屋占地面积小，一般在80-120平方米，根据地理位置呈条型修建，高矮不一，楼层不等，外观、色调各异，参差不齐，这种“作坊式”、“堡垒式”的房屋开发虽然不很显眼，但是很不利于管理。二是合股建房，部分面向市场出售。以一个户头办理有关建房手续，由几户人出资修房，房屋建好后由这几户人自用，余数出售分利；有些濒临破产的企业和有空闲地的单位，把国有土地作为资本与开发商联合建房，房屋建好后，单位留出2-3层，其余由开发商以市场价出售牟利。这是近年来不发达地区城镇房地产开发出现的一种新的较为“时髦”的现象。这部分房屋占地面积较大，外观轮廓形式多样，格调不一。三是单位集资建房。这部分房屋带有福利房的性质，相对能够形成规模，绝大部分均按规划建设，由单位内部职工居住，成分单一。但也有部分房屋由于规划问题建成“炮楼”形式，与周围环境极为不协调。四是招商引资、房地产开发企业建房。这部分房屋由房地产开发企业与政府协商，签订合同，由政府出让土地，开发商出资建房，房屋全部面向市场出售。从总体上看，以上几种类型的房地产开发均在主城区进行，各为其主，零星散乱，不能连接成片，形不成小区，形不成规模。

    （二）开发初始化，档次低。绝大多数不发达地区城市房地产开发还处于初始阶段，房地产开发市场比较混乱。特别是以种种形式变相搞房地产开发，由于监管不力，跟踪服务的意识较差，造成国有土地收益和国有资产流失较为严重；未依法取得国有土地使用权就进行房地产开发经营，非法占用集体所有的土地或利用划拨土地联营联建开发经营的现象时有发生；开发商以开发经济适用房名义取得划拨土地使用权后修建房屋，以商品房价格对外出售的也屡见不鲜。私人建房出售变相搞房地产开发较多，各修各的，每一条街每时每刻都有人在建房，名义上是改善人居环境，事实上是各自为阵，混乱不堪。时常有人拆建房，这不仅对城市环境卫生是一个极大的污染，更丑化了市容。不按规划建设，超规划面积建房，擅自改变建筑结构，特别是加楼层的现象较为普遍。或由于规划缺乏科学性，没有从城镇整体布局着眼，建筑物与周边环境不协调现象严重。部分连片开发改造上的规划把关不严，偏重于迁就开发商的利益或私人利益，不注重环境效应，建筑密度过大，甚至是“见缝插针”，导致缺乏公共空间、绿地，也没有相应的物业管理措施和配套的市政设施，给人一种繁杂、拥挤、累赘、压抑和不安全的感觉，开发改造不能上档次、上品牌。

    二、成因

    一是城镇居民对改善人居环境的迫切需求，与现存居住环境形成了逆差。由于提高城镇化率的要求，国家对农民进城、农业户口转为非农业户口等问题上放宽了政策，所以，这些年来，从农村进城的人数不断增多，部分农村人到城里做生意赚了钱，有了经济的基础，必然就有脱离“脸朝黄土背朝天”的农村生活、在城市购房安居的渴求。人文环境上的城乡差距使得大批经济条件较好的农村人聚集到城镇居住，一定程度上增加了人流量，盘活了现有的建（购）房积淀资金，对扩大城市规模，发挥城市带动效应起了不可估量的作用，但这也给人居环境提出了更大的需求。而城镇仅有的住房远远满足不了这种需求，于是，通过招商引资、联合开发、私人建房出售或卖旧房买新房的形式，自觉或不自觉地形成了契约关系，即就是自觉或不自觉地具有了房地产开发的欲望，这种欲望在现实生活中，客观地说，很大程度上有盈利赚钱的欲望，正是这种欲望而忽视了其他的必要条件。从经济学的角度来说，供大于需，或需大于供，这两种情况都不是长久的平衡和稳定，都容易导致混乱的产生，只有正确引导，合理调整，才能持续健康稳定发展。

    二是经济发展的总体水平还处于起步阶段。纵向比较，我们不怀疑城镇的发展进程，但从横向比较，西部地区城镇经济水平与发达地区确实存在极大的差距。正是由于经济发展的总体水平低，我们时刻都在迁就，时刻都在想方设法引进外资进行开发，甚至于在某些政策法规上作出很大的让步（当然，如果是舍小利赢大利的话，那何尝不可）。招商引资搞房地产开发，主要是为要赢利，赢利在土地增值上，赢利在城市美化上，赢利在带动发展上。然而，由于经济不发达，缚手缚脚，导致无法按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划，合理布局，综合开发，配套建设。这些地方的房地产开发很大程度上都还是小敲小打，各自为阵，各有见解，形不成统一。房地产开发还没有从总量上进行规划，缺乏长远的后劲，正是不发达地区城镇经济发展水平低的一个真实写照。

    三是在开发观念上更新不够。上一代留给下一代的东西，不仅是财产的传承，更是一种观念的传承，这些东西在和平环境下很难让下一代轻易改变。正因为如此，城区居民房屋建设大多按照现有地理位置，遵循旧有模式，在原拥有地面上进行，且各户独立，导致隔壁不相望，鸡犬不相闻，拆旧房建新房的“作坊式”改造，实际上是改其面而未改其实，改了小“家”而没有使城市这个大“家”的整体外观形象有所改变。尤其是临街住户，落地生根，几乎无一户愿意离开祖传宅基地另谋发展，相邻住户也不愿联合建房，而是死抓各户利益，加厚壁垒，使各自房屋既不成套，又不宽敞，多余部分又推不向市场，更增加了人力、物力、财力投入，同时浪费了国有土地资源，影响了土地增值。这不仅是一种资源浪费，更是一种观念浪费。

    从城市建设的角度来说，小“家”必须服从大“家”，个体必须服从整体。然而，在小“家”、“个体”眼里的服从，就是要钱补偿，否则没有什么商量的余地，因为什么呢？因为居民的意识还达不到这样的高度。另一方面，没有树立规划主导房屋建设的观念，新建房屋打不破原有格局，仍在原有区域小打小闹，看不长远，跳不出去。另外，房地产开发局限于现有中心城区，不重视城市扩容，几乎都向繁华地带猛挤，而大多数购房户基于种种原因也向这些地段购房，开发商瞄准这一现象，不择手段建房，利益主导房地产开发形成潮流，结果导致开发过程中的违法违规行为产生，不按程序操作，未办理相关手续先建房，既成事实，拿他无奈，往往导致国有土地收益、国有资产流失。而挤必乱，工作区与住宿区、商业区不分，物业管理尤为困难。如将这部分房地产开发引向中心城区以外，不仅便于规划管理，对新区国有土地增值、推进城市扩容更具有积极的作用，这首先就要求规划建设观念要创新。

    四是在政策措施上不完善。城镇房屋单体建设现象严重，房地产开发市场秩序混乱，相关的政策措施不完善是一个重要影响因素。前几年，绝大多数不发达地区城镇由于旧城改造步伐缓慢，新区开发尚未提上议事日程，经营城市的观念尚未树立，房屋建设一直按传统习惯在自由发展，没有政策的措施加以限制和引导，总体规划几乎一片空白，基本属于一种自发行为，为旧城改造升级留下了不小的后遗症。房地产开发同样缺乏相应的政策约束措施及长远规划，大多在旧城区进行，事实上为一种改造型开发，相关政策措施沿用了90年代地方政府制定的管理规定。随着社会的进步及城市建设的发展，有些政策措施已不能适应现实要求，但近几年一直未作完善，致使有人在房地产开发过程中钻政策空子，事实上的违规违法却能在一些文件中找到“合法”的庇护词。在今后的发展过程中，还得对此慎之又慎。

    五是在管理环节上存在漏洞。首先，在建设规划审批环节随意性较大，未形成“审批一支笔、规划一盘棋”的大局观念，大多按建房方要求规划，不同地段、区域用地性质无规定，未作前瞻性思考，房屋建设规模、楼层、朝向、格调布局不统一，城镇建筑整体外观上零乱。建设施工过程中监管不严，导致超规划面积建设、擅自增加楼层，甚至无规划审批手续私自建房等问题产生，一定程度上还很严重，更是乱上添乱。其次，在国有土地使用权审批后的监管环节存在漏洞。主要是以种种借口、名义无偿取得土地使用权后，擅自变更土地用途进行房地产开发，有的以合股或单位集资建房名义取得国有土地使用权后进行房地产开发，有的私人以改造房屋名义变相搞房屋开发，有的通过欺诈行骗手段或私人关系取得土地使用权，甚至有的非法占用国有土地搞建设。相关职能部门对这部分国有土地审批后的使用状况未作深究，任其发展，结果造成国有土地收益或国有资产的流失。房产市场交易混乱，有的未取得《商品房预售许可证》擅自预售商品房，有的未经验收或将验收不合格的商品房交付使用，有的没有房产证搞地下交易，有的利用集体名义办证后转售，部分单位房改房、新建房投入使用后多年不作住房登记，或因避免缴纳契税而不办理房产证，或证件办理不齐导致偷税漏税现象严重。

    六是部门协作性差，形不成开发合力。房地产开发从规划设计到开工建设再到竣工投入使用，这是一条链上的几个环节，按理相关部门虽各有职责，但应该是协调配合的，然而事实是，建设部门只管规划设计、办理建设用地规划许可证，国土资源部门只管办理国有土地使用权证，房产部门只管办理房产证，税务部门只管收取建安营业税和增值税，辖区城镇则只管收取契税，部门之间是各收各的税（费），各办各的事，把赋予的权力当成特权。从单个看各家都是依法办，整体来说到处都乱。更为甚者，部门之间为了各自的利益，相互埋怨、扯皮，出现问题后相互推诿，好象房地产开发市场的混乱与自己毫不相干，都是别人的事。“开发就是卖地，管理就是收费”，这种传统的思维一定程度上在人们的头脑中根深蒂固地存在。只要交了税费，办了证件，只要有钱，谁都可以建房搞开发，什么地方都可以建房搞开发，开发无规划可以说是祸乱之源。

    三、对策措施

    针对不发达地区城镇房地产开发现状，在今后的房地产开发过程中，应着眼于整顿、规划、发展，用大城市、大规划、大发展的理念，打造文明、卫生、舒适的人居环境。

    （一）开展房地产市场秩序的清理整顿工作，清收偷税、逃税、漏税，依法查处房地产开发中的违法违规行为。该办的证必须依法办，该交的税费必须依法交，该处罚的必须依法处罚，违章违规建筑该拆的坚决拆除。一是查处未依法取得国有土地使用权进行房地产开发经营，非法占用集体所有土地或利用划拨土地进行联营联建开发经营，造成国有土地收益和国有资产流失的行为；二是查处以开发经济适用房名义取得划拨土地使用权后修建房屋，以商品房价格对外出售，造成国有土地收益流失的行为；三是查处利用私人修建房屋手续不齐就对外出售、转让而变相进行房地产开发的行为；四是查处超规划面积建房，擅自增加楼层的行为；五是清理建房后不作建房登记、不缴纳契税、不办理房产所有权证的行为；六是清理私人买卖房不作变更登记的行为；七是清理无资质承（揽）建房、多头转包建房的行为。通过清理整顿，肃清房地产市场混乱的根源，净化环境，促进房地产开发健康有序发展。

    （二）建立长效运行机制，加大对房地产开发市场的监管力度。根据房地产开发的实际，制定相关的政策措施和管理规定，建立健全管理机制，使房地产开发有依据管；同时，组建一支敢于管，善于管，管得住的执法监管队伍，使房地产开发有人管，有能人管，形成有序开发，规范管理，良性发展的局面。

    （三）树立大规划、大发展观念，重新审视局域规划。《城镇总体规划》为一段时期内的城市建设指明了发展方向。但这只是一个框架，还需要做好局域规划（小区祥规）来加以充实。这就要求规划部门积极主动地做好局域规划工作，结合实际对各地段、各街区用地性质、建筑结构、高度、密度、基础设施配套均作出规定，超前规划，严格控制，而不能待开发商、投资方选定地盘，要求建什么，怎么建，建设规模多大后再作规划，避免改造、开发建设的随意性，避免重复建设和无效应建设。规划制定了要严格执行，不能因部分人的利益或为追求短期效应而随意改动，保持规划的严肃性、整体性和长效性。

    （四）树立经营城市的理念，加大新区开发力度，以新区开发促旧城改造。绝大多数城镇中心城区人口密度大，建筑拥挤杂乱，回旋空间小，改造建设搬迁任务重，整体连片改造困难。在这种状况下，应尽早探索新的路子，促成旧城区向新城区的自然换代。一是加大新区开发力度，加快新城区公共基础设施建设步伐，建设完备各项服务功能，创造优越的生存发展环境，吸引外来人员尤其是旧城区居民搬迁到新城区居住发展，吸引房地产开发商到新城区按规划进行房地产开发。二是在旧城区停止审批私人建房、房改房、单体小规模房地产开发、合股建房和集资建房，鼓励引导改房户、建房户、单位、集体和开发商到新区按规划建房，为旧城规模改造腾出空间。这样，不仅可以加快新区建设速度，使新城区迅速繁荣起来，更能为旧城改造提供宽松的环境，减小改造搬迁压力，降低改造难度，缩小损失，同时又能盘活国有土地资产，促进土地增值，更有利于改变旧城面貌和品位建设工作的推进。这也是遏制目前城镇私人乱改建房、房地产开发市场秩序混乱的有效途径和治本之策。北京、上海等发达的地区，一律不准私人建房，采取补偿的方式把居民的土地征收为国有土地，然后规模使用，连片开发，这样不仅节约开发资金，节约土地资源，而且还有利于规范房地产开发市场秩序，美化亮化城市，这种模式在不发达地区具有极大的可借鉴性。

    （五）建立健全物业管理机构，规范小区管理。不发达地区城镇的物业管理欠缺是一个较为普遍的现象，也是一个极大的弊端。应当充分发挥社区的作用，在各社区设立物业管理机构，在小区安排物业管理人员。这既可以增加就业岗位，解决部分下岗人员就业，又能加强治安管理，保障国家和人民财产安全，维护社会稳定。

    （六）提高干部的综合素质。要进一步提高干部的政策水平和业务水平，做到精通业务，把准政策，快速高效，求真务实。同时，要作好政策的宣传，让房地产开发的相关政策深入人心，家喻户晓。这样，房地产开发市场才能连成一个整体，才能良性互动，持续发展。（何支刚）